Het ideaal van een veerkrachtige stad: Verantwoordelijkheden en rollen in het stedelijk waterbeheer

In de context van klimaat en stedelijk waterbeheer horen we steeds vaker een streven naar veerkracht. Er wordt gesproken over climate resilient cities of water resilient cities. Internationaal spreekt het door de Rockefeller Foundation opgezette netwerk van 100 veerkrachtige steden tot de verbeelding. Nationaal kennen we het Deltaprogramma, dat als doel heeft ervoor te zorgen dat ons land ”de grotere extremen van het klimaat veerkrachtig kan blijven opvangen” (Deltaprogramma 2017, pagina 9) en het Planbureau voor de Leefomgeving noemt in een onderzoek naar ‘Klimaatbestendig Nederland’ veerkracht als ideaal om beter om te leren gaan met onzekerheden. Het lijkt eigenlijk lastig om tegen veerkracht te zijn. Toch laat dit ideaal van veerkracht ook duidelijk een aantal ethische vragen in het stedelijke waterbeheer zien. Ik noem dit voor het gemak de ethische ‘wie-vragen’: wie moet en mag er handelen en wie worden er getroffen door beslissingen in het stedelijk waterbeheer.

Veranderende relatie overheid en burger

Deze wie-vragen moeten geplaatst worden in de context van een veranderende relatie tussen overheid en burger. In Nederland zijn we gewend dat de overheid een verzorgende rol op zich neemt als het gaat over waterbeleid, maar het is onder waterprofessionals inmiddels genoegzaam bekend dat dit aan het veranderen is. Mede ingegeven door toenemende uitdagingen waar we door klimaatverandering voor staan wordt er een grotere verantwoordelijkheid van de burger verwacht. Maar ook buiten de specifieke context van het waterbeheer zien we dit in bijvoorbeeld het uit Engeland overgenomen idee van Right to Challenge (R2C; ook wel RtC), waarbij bewoners taken van gemeenten kunnen overnemen als zij denken het slimmer, beter, goedkoper of anders te kunnen doen. In Engeland is het R2C vastgelegd in de Localism Act uit 2011, die als doel heeft om zogenaamde ‘buurtrechten’ expliciet een plek te geven binnen de publieke sector. Ook in Nederland is men enthousiast over het idee om burgers meer ruimte te geven dingen zelf te doen en verschillende gemeentes bieden ruimte voor R2C initiatieven.

Naar een veerkrachtige stad

Vanuit het oogpunt van autonomie en zelfbeschikking zijn dergelijke initiatieven toe te juichen. Als de decentrale overheden hiermee hun taken ook nog eens effectiever en goedkoper kunnen uitvoeren lijkt hier weinig op tegen te zijn. Toch zit er ook een grens aan deze verschuiving van verantwoordelijkheden.

Hoe kunnen we die verschuiving van verantwoordelijkheden en die roep om veerkrachtige steden nu duiden? De literatuur over veerkrachtige steden gaat vaak terug naar het werk van de ecoloog Crawford Stanley Holling in de jaren 70 van de vorige eeuw. In de ecologie verwijst veerkracht naar het vermogen van een ecosysteem om zich te herstellen en aan te passen na een verandering. Het is een emergente eigenschap: het is een vermogen dat ontstaat vanuit het samenstel van alle onderdelen in het systeem, alle losse componenten. Omdat het hier niet gaat om een doelgerichte kracht tegen een vooraf bekend type bedreiging, is het ecosysteem daarmee ook heel flexibel. Het is in staat om zich tegen verschillende type bedreigen te verweren.

Waar in de jaren ‘60 deze ecologische veerkracht nog diametraal tegenover het denken van ingenieurs werd gesteld, werden ingenieurs begin deze eeuw ook enthousiast over veerkracht. Veerkracht werd gezien als een veelbelovend alternatief voor traditionele benaderingen in de veiligheidskunde, waarin vaak nogal mechanisch werd gekeken naar rampen en veiligheidsincidenten. Juist door deze mechanische benadering waren systemen alleen bestand tegen één specifiek gevaar, zo luidde de kritiek. Met het introduceren van een veerkrachtbenadering in de veiligheidskunde komt de nadruk veel meer te liggen op flexibiliteit en lerend vermogen, waarmee systemen ook veel beter in staat zijn om met onverwachte gevaren om te gaan.

Tot zover het begrip veerkracht binnen de ecologie en de veiligheidskunde. Hoe zit het nu met veerkracht in de context van water en klimaat? Als veerkracht ons in staat stelt om met onverwachte gebeurtenissen om te gaan is het begrijpelijk dat het vaak wordt genoemd in deze context. Immers, als we het over water- en klimaatbedreigingen hebben dan weten we vaak niet hoe groot de bedreiging precies is, uit welke hoek de bedreiging komt, of met welke combinatie van bedreigingen we te maken zullen krijgen. Klimaatverandering maakt het weer grilliger; er komen meer extreem-weersincidenten en daarmee wordt het weer dus onvoorspelbaarder. Ter illustratie: op 23 juni 2016 viel er in Delft in totaal 45 mm regen. Dit is evenveel als wat er het jaar daarop in de hele maand juni viel. Kortom, het is vooraf onbekend of we in een typische maand juni te maken zullen krijgen met wateroverlast of met een neerslagtekort.

Als we veerkracht vooral zien als een vermogen om met onzekerheden en onverwachte schokken om te gaan klinkt het streven naar veerkracht in de context van water en klimaat dus heel plausibel. Maar in steden hebben we te maken met systemen waar ook mensen deel van uitmaken. Wat betekent veerkracht concreet voor de betrokkenen?

In analogie met de ecologie kunnen we veerkracht opvatten als een benadering waarbij iedereen, zij het op verschillende wijze, zijn of haar steentje bijdraagt: gezamenlijk vangen we alle onverwachte klimaat- en waterbedreigingen op die op ons afkomen. De vraag is echter of iedereen hiertoe in staat is. Als een veerkrachtige stad betekent dat de burger meer zelf moet doen en de overheid zich tegelijkertijd terugtrekt zou dat ook kunnen betekenen dat er ongewenste verschillen ontstaan.

Ter illustratie zou ik graag het voorbeeld noemen van het Truus Mastpark in de wijk Altrade in Nijmegen. Dit is een wijk met relatief veel hoog opgeleide mensen. Voorheen stond hier Sportfondsenbad Nijmegen-Oost (linkerfoto). Toen het zwembad werd afgebroken waren er plannen voor nieuwbouw, maar door een actieve buurtvereniging hebben de bewoners de bestemming weten te wijzigen naar ‘groen’. In plaats van nieuwbouw door een projectontwikkelaar, kwam er op initiatief van de bewoners een park (rechterfoto). Het hielp daarbij dat er relevante planologische en juridische kennis aanwezig was in de buurt, zodat op het juiste moment een goed onderbouwd bezwaarschrift kon worden ingediend. Nadat de bestemming was gewijzigd en de buurt de plannen voor een eigen park had ontvouwd, kreeg de buurt actieve support van de gemeente in de vorm van subsidie. Dit park draagt zeker bij aan de klimaatbestendigheid van de wijk en het past heel goed in een zogenaamde veerkrachtbenadering: bij zware regenval zal dit park een goede buffer vormen en zal het water goed kunnen weglopen; bij hittegolven kan het juist dienen als afkoeling. Hiermee is deze wijk nog een stuk leefbaarder geworden dan deze al was, niet alleen in termen van klimaatbestendigheid maar ook als sociale ontmoetingsplaats waar dikwijls ook culturele activiteiten worden georganiseerd. Zo zien we dat de sociale cohesie die nodig was om het park überhaupt te ontwikkelen leidt tot een versterking van deze cohesie.

Zo bezien is het park in deze wijk een groot succes. Hoewel het natuurlijk verleidelijk is om lokale succesverhalen te vertalen naar elders, zeker wanneer deze verhalen ook nog eens een verwijzen naar idealen als autonomie en buurtrechten, is het belangrijk om te kijken naar de condities die bepalend zijn voor het succes van dergelijke initiatieven. Het is niet vanzelfsprekend dat zo’n initiatief in andere wijken ook van de grond komt. Als een gemeente voor het klimaatbeleid vooral vertrouwt op de capaciteiten en het organiserend vermogen van de bewoners, dan kunnen sommige wijken er wel eens bekaaid vanaf komen. Zijn deze condities wel aanwezig en zo niet, is het dan niet veel belangrijker om eerst deze condities te scheppen voordat bewoners verantwoordelijkheid krijgen voor hun wijk?

Welke lessen kunnen we trekken uit bovenstaande analyse van het begrip veerkracht voor het stedelijk waterbeheer? In het licht van klimaatverandering is het welhaast onvermijdelijk dat er meer van de burger verwacht gaat worden. Dit is op zich niet problematisch. Het betekent alleen niet dat de overheid zelf geen verantwoordelijkheid meer heeft. Hoewel de primaire taak van de stedelijke waterbeheerders natuurlijk gericht is op water, is het juist met het oog op de veranderende relatie tussen overheid en burger, belangrijk om niet te nauw te focussen op die specifieke watertaak, maar vooral ook op het creëren van condities waaronder burgers ook een rol kunnen spelen in het stedelijk waterbeheer en hun verantwoordelijkheid kunnen nemen.

Concluderend, het ideaal van een veerkrachtige stad roept vragen op over wie er moet handelen en wie ervan profiteren, over wie er een verantwoordelijkheid of ruimte krijgt om te handelen en wat er binnen ieders mogelijkheden ligt. Als er niet gekeken wordt naar deze ‘wie-vragen’ kan een veerkrachtbenadering onwenselijke ongelijkheden creëren en bestaande kwetsbaarheden in stand houden of zelfs versterken.

Deze blogpost is ontleend aan mijn oratie getiteld ‘Waarden in water’, uitgesproken op 16 november 2018 ter aanvaarding van de leerstoel Ethics of water engineering aan de Technische Universiteit Delft. De volledige tekst kan hier gedownload worden.

Door: Neelke Doorn